解读|防止过度房地产化,住建部严管城市更新大拆大建

来源：澎湃新闻 记者 计思敏

8月10日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称《通知》）。

《通知》共计十一条，内容包括坚持划定底线，防止城市更新变形走样，要求在严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁的同时，也要确保住房租赁市场供需平稳。同时，坚持应留尽留，全力保持城市记忆，包括保留利用既有建筑、延续城市特色风貌等。

《通知》提到，实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。但近期，各地积极推动实施城市更新行动过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。

对此，58安居客房产研究院分院院长张波指出，实施城市更新行动是提升居民居住环境的重要举措，也在国内房地产建设发展中发挥了重要作用。但部分城市和区域的城市更新过于粗放化，已经明显不适合当下城市建设的需求，甚至还出现过度房地产化的开发建设方式，同时也不利于环境和文物保护，产生了各类新的城市问题。

不大拆

此次《通知》明确，严格控制大规模拆除。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑应以保留修缮加固为主，改善设施设备和提高节能水平，充分利用存量资源。

张波认为，严格限定拆除的比例，明确老城区更新的建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，采取鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造的方式，这种方式不但可以做到较大限度保障原有建筑风貌，同时可以满足居住提升的要求。

不大建

不大拆的同时，《通知》还提到，严格控制大规模增建。

按照要求，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。

《通知》还提到，鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。

“过去，大拆大建之所以有市场、能推进，在于商品房发展和房价上涨为旧改买单，比如高容积率代替低容积率，就导致旧改肆无忌惮，短期内推高租金和房价。同时，改造过程中，必要的公共服务设施短板没补上，反而新增的地标建筑给后续维护带来了巨大的成本，高密度、高容积率也导致城区运营风险增加。城市告别大拆大建的本质上，也是告别房地产依赖，夯实房住不炒。告别大拆大建后，因拆迁导致的被动式住房需求爆棚，以及规划概念和表面繁荣炒作导致的房价租金上涨，也就不存在了。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。

不大规模拆迁

严格控制大规模搬迁也是此次《通知》的一大重点。《通知》提到，不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

同时《通知》明确，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

按照要求，鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

“城市更新需兼顾新市民、低收入群体的租住问题。”。贝壳研究院高级分析师黄卉认为，老城区、城中村占据交通、教育、医疗等资源的优势，并且城中村租金价格较低，因而租住着大量的新市民、低收入困难群体。而短期内大规模拆建会带来租赁房源的下降，城中村的租客也会转移到其他类型的租赁房源中，导致整个市场的房源供给承压，增加租客的租住成本。《通知》要求“不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设”，并明确住房租金年度涨幅不超过5%，有利于缓解阶段性租赁房源供需不平衡问题，平抑租金价格水平，着力保障新市民、低收入困难群众等的租住需求。

推动由“开发方式”向“经营模式”转变

此外，《通知》还强调，探索可持续的更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

诸葛找房数据研究中心分析称，由于传统的旧改模式延续房地产开发模式，开发商为追求短期的经济效益而忽略区域建设的协调性，从而引发更多的城市问题。《通知》的提出，首先有利于开发商在城市的综合规划下，结合实际，有计划、渐进式地有机改造，为后续城市更新行动提供良好的基础，同时，有效遏制房企在旧改项目中变相抬高房价等现象；其次，在政府、市场、公众联合参与下，有效整合各种资源，盘活存量资产，增强城市活力。诸葛找房数据研究中心认为，随着《通知》的出台，将有效消除旧改市场陈疾，推动城市更新行动，促进城市高质量发展。